本文摘要：肖兴威中国绿色时报6月2日报道林地是林业建设之本、发展之基，是粮食安全的屏障，是解决“三农”问题的潜力所在。

肖兴威中国绿色时报6月2日报道林地是林业建设之本、发展之基，是粮食安全的屏障，是解决“三农”问题的潜力所在。保护林地，关系到国家生态安全的命脉和建设生态文明的百年大计。“要坚持最严格的耕地保护制度……坚决制止违法违规占用耕地和林地行为。

”今年3月5日，国务院总理温家宝在向全国人大代表报告政府工作时语气极为坚决。伴随着一系列立足于长远发展的改革措施的深入推进，我国征占用林地审核管理逐步走上了规范化和法制化的轨道。

目前，国务院林业主管部门正在按照党的十七大提出的建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式的新任务和新要求，认真落实科学发展观，采取积极措施，力争在征占用林地审核管理方面实现三个转变，加速推进现代林业又好又快发展。林地供给由需求主导型向供应引导型转变林地资源的管理，涉及当前与长远、集约与粗放、保护和利用等重要关系，是贯彻落实科学发展观需要关注和解决的基本问题。我国人均有林地面积0.132公顷，不到世界平均水平的1/4，居世界第一百三十四位。

森林覆盖率为18.21%，仅相当于世界的60%。2007年9月，胡锦涛总书记在亚太经合组织（APEC）第十五次领导人非正式会议上提出了到2010年我国森林覆盖率增长到20%的发展目标。《中央中央国务院关于加快林业发展的决定》明确提出了到2050年森林覆盖率达到并稳定在26%以上的发展目标，按照较高的林地利用率水平测算，届时全国林地最低保有量要达到46.5亿亩。

在满足国民经济和社会发展对林业需求的同时，守住我国林地资源的“红线”，任务十分艰巨。我国林地资源的现状决定了必须以节约集约用地来支持、保障和服务于国民经济社会的全面、协调、可持续发展，形成科学发展与合理利用林地的和谐局面。

多年来，我国的林地供应政策一直没有制定明确的量化指标，只要各类建设工程立项文件齐全，征占用林地审核的权限、期限和程序符合相关法律法规等的规定，就不受林地总量的限制，完全是一种“供给支持需求”的敞开型林地供应模式。林地是一种不可再生资源，“总量不足，分布不均，生产力低下，供求矛盾突出”的林地资源现状，决定了这种供应模式已经不能适应以生态建设为主的林业发展战略，难以实现国家和各省提出的“十一五”以及中长期森林覆盖率奋斗目标，难以满足我国经济社会可持续发展的要求。根据《森林法》等相关法律法规和中央执行宏观调控政策的规定，国家林业局在充分调查研究的基础上，于今年起在全国启动实施了征占用林地定额管理制度。作为林地用途管制的必要手段之一，也就是在审查各类与林地利用相关的规划和建设项目用地标准的前提下，认真测算各省“十一五”期间林地供应量和建设项目征占用林地的需求量的基础上，充分考虑到各区域的生态承载能力，从而对征占用林地的建设项目进行定量控制和管理，避免盲目扩大建设规模、粗放浪费造成林地的不合理流失，以确保林地利用在有序开发、有偿开发的基础上，实现有限开发。

这种“供给主导型”的林地供应模式的变化，既保证了森林资源的持续增长，又统筹兼顾了经济社会发展的客观需求，能够优先保证国家重点建设工程和基础设施建设工程使用林地，限制经营性建设工程使用林地，禁止国家法律法规明令禁止供地的建设工程使用林地，为逐步形成“总量控制、定额管理、合理供地、节约用地”的使用林地长效机制，不断提高我国林地资源的利用效率和效益奠定坚实的基础。征占用林地从被动审核为主向主动审核为主转变依据现行的法律法规和部门之间的职能划分，林地管理实行土地管理部门统一管理和林业主管部门专业管理相结合。《森林法》第十八条规定：“进行勘察、开采矿藏和各项建设工程……必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。

”《土地管理法》也明确规定，涉及林地的各项建设工程，必须征得同级林业主管部门的书面审核同意意见之后，再由土地管理部门呈报有权批准的人民政府审批。据此，林业主管部门对征占用林地审核申请的否决可以阻断建设项目用地申请进入最终的建设用地审批程序。但是，由于现行《森林法》的修订早于《土地管理法》，而1998年修订后的《土地管理法》及其实施条例新设立的建设项目用地预审制度，以及有关法律规定的地质灾害评估、环境影响评价、水土保持方案的审批均在该项目工程的审批、核准或备案之前完成，上述规定和制度则在一定程度上导致了林业主管部门前置审核权形同虚设。

以预审制度为例，就是在建设项目的审批、核准或备案阶段，土地管理部门对项目的选址和用地规模进行审查，并向项目批准机关出具预审报告，为项目的立项审批发放第一张通行证。预审过程中不分地类，不征求相关地类如林地、草地等主管部门的意见，有的建设单位甚至把林地定性为非林地，越俎代庖地绕开了林业主管部门的审查就完成了项目的选址和初步设计等工作。

无疑，在立项、选址、批复工程可行性研究报告和初步设计等环节已经完成一直到项目审批、核准或备案之后，待建设单位再向林业主管部门提出征占用林地审核的申请时，由于介入林地审核的时间严重滞后，以至于林业主管部门根据生态保护的规律要求某个项目重新考虑最优化的占地方案时，不仅造成人财物等大量投入的浪费，而且延误了施工时机和竣工期限。有的建设单位甚至以工期限制为由，未批先占擅自改变林地用途。

因此，在征占用林地审核的法律关口中，把审核的重心前移到建设项目的审批、核准或备案阶段之前的环节，主动与有关部门建立联系协调机制，具有十分重要的意义。可喜的是，近年来，内蒙古、安徽等部分省（区、市）已经在建设项目立项阶段采取部门联席会议等方式开展了使用林地的提前审查工作。

实践证明，林业部门的做法极大地提高了建设项目审核的效率和效果，既严格保护了生态区位重要的林地，又切实落实了《森林法》第八条“建设工程应当不占或者少占林地”的法律规定，建设单位、立项部门和林业主管部门多方受益。另一个不容忽视的问题是，现行的法律法规和部门规章对建设工程征占用林地只在项目类型和审批程序、权限、期限等合法性方面作了严格规定，而如何使得林地审核的评价指标更加规范和精准等科学性方面的规定仍然是薄弱环节。不可避免地造成了征占用林地存在随意性和盲目性的情况发生，该保护的重要生态功能区域未能得到保护，可利用的区域不能很好地被利用，林地审核既失之于软，又失之于宽，给林地管理带来严重挑战。

征占用林地专家评审制度正是应对挑战，对微观层面的具体建设项目的选址和用地规模进行科学论证的关键措施。通过预先的科学评审，抑制一部分不合理的建设项目的上马，调整一部分不合理的建设项目的选址，压缩一部分不合理的建设项目的规模，有利于促进征占用林地审核的规范化和科学化，也有利于维护行政许可决定的稳定性和安全性。

征占用林地补偿从实物补偿为主向林地生态价值补偿为主转变长期以来，受耕地和林地在自然属性和生产属性方面的影响，“重耕地轻林地”的思想对于林地及其所赖于支撑的产业来说，重取轻给的情况较之耕地资源表现得更加明显和突出。实际上，林地和耕地之间的一些差异尤其是社会属性的不同决定了征占用林地补偿应该有与其自身特点相一致的制度安排。

众所周知，耕地的主要功能是满足人们的生存需求。相比之下，从国家的政策导向和可持续发展的需求来看，林地的生态功能是第一位的。如果说耕地的收益除缴纳的税费之外完全由耕地的使用者享用，那么，实现林地功能的“看不见摸不着”的生态效益则主要是全社区人民甚至是全民共享。

一般而言，耕地对生态环境的影响基本上是通过它所承载的作物来实现的。耕地上种植小麦和水稻等作物由于其本身的特点决定了它们不可能对环境造成多大的影响。耕地往往是经过长期开垦和整理过的土地，损毁之后经过重新整理，一般也就能够很快得以恢复。

然而林地却不是这样，生态状况的调节在很大程度上依赖于它们。由于林地遭到破坏导致区域性小环境甚至大环境恶化的例子屡见不鲜，所以催生了“退耕还林”等生态保护政策。长江和黄河河水含沙量增加便是因为其上游林地被破坏或者被开垦成耕地。

由林地转化成耕地，其周期可能还不到一年，然而由耕地恢复为林地，这个周期或许得以十年计。调查显示，依据现行的法律法规、征占用同一地区、相近条件林地的林地补偿费、林木补偿费、安置补助费和森林植被恢复费等四项补偿费用远不足耕地补偿费的50%。

经济发达的广东省只有耕地的30%，沿海的福建省更是只有24%，经济杠杆的导向在客观上造成了建设项目选址向林地转移。而地方政府通过项目建设使林地变为非林地，再对非林地进行有偿转让获得高额的土地使用费，利益的驱动造成了林业主管部门保护林地的难度越来越大，在征占用林地的过程中林业部门的损失也越来越大。究其根源，在于林地的各项补偿只体现了林地及其承载的附着物的实物量价值，而完全忽略了林地在经济效益、生态效益和社会效益三个方面的统一性。

笔者认为，既然林地的首要功能不是为了取得经济效益，而是为了维持生态平衡、发挥生态效益和促进经济社会的可持续发展，所以，征占用林地仅有实物补偿已经远远不能适应市场经济发展的需要，林地的价值被严重低估。林地的价格应该正确反映其市场供求关系、资源稀缺程度和生态损害成本。当前，完善相关的配套制度设计实现向林地生态价值补偿为主的转变，无疑是遏制不合理的林地流失的有力举措之一。

发展是硬道理，保护林地就是为了保障发展，两者并不矛盾。关键在于坚持科学发展观，合理规划利用有限的林地资源，开源节流并举，稳定和变革同步，只有这样，林地才能保护好，建设用地也会有保障，才能走出一条节约集约、高效率高产出的符合我国国情的林地利用新路子，把“两难”变成“双保”，真正实现经济社会的可持续发展。

（本文作者为国家林业局森林资源管理司司长）。

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